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【按】新書今天正式上市了。我希望這本書能讓你更好地理解基層的權力運行與治理邏輯，更好地理解體制。以下是書的前言部分。——聶輝華 2025-10-28

 

 

透過基層，理解中國

 

我是一名大學教授，每年都要給來自全國各地的大學生和研究生講課，和他們交流、討論。我很羨慕這些“天之驕子”，他們不僅年輕，生機勃勃，而且知識更新特別快，尤其善于掌握Python等計算機編程語言與AI等前沿的數字技術。但是，我也發(fā)現一個大問題，就是大家對基層、對農村其實并不了解。我們都熱愛這片土地，然而我們很多人都不太了解這片土地。我們很多人都習慣將眼光投向“北上廣深”，那里有中國最發(fā)達的工業(yè)體系，有中國最富庶的人群。但是，別忘了，中國超過90%的人口并不住在“北上廣深”這些一線城市；別忘了，2023年的中國有2846個縣級區(qū)劃，有3.87萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，還有約48.9萬個行政村、233.2萬個自然村；別忘了，中國仍然是全世界最大的發(fā)展中國家。雖然中國是全球第二大經濟體，但是直到2021年，中國的人均GDP才剛剛超過世界平均水平。 

 

因為多數中國人都在基層生活和工作，所以基層就是中國的底色，是中國的基本盤。一句話，理解基層，才能理解中國；理解基層，年輕人才能更好地成長。先哲韓非子曾經說過一句很有名的話：宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍。2015年1月12日，習近平總書記在與中央黨校縣委書記研修班學員座談時，就引用了這句話。最高領導人親自和縣委書記們座談——可見基層治理對于國家治理是多么關鍵！ 

 

我來自基層，熟悉基層。1978年，我出生于江西省撫州市崇仁縣的貧困農村，和中國的改革開放同齡，并且有幸從一個農村放牛娃成長為名牌大學教授。作為一個“提著筆桿子”進城的人，我內心深處總有一種難以割舍的鄉(xiāng)土情懷。我會關心家鄉(xiāng)的點點滴滴，我會經常與村干部、鄉(xiāng)干部和縣里的公務員聊天交流，傾聽他們的聲音，理解他們的處境，關注他們的職業(yè)發(fā)展。從讀碩士研究生開始，我就跟著導師參與地方政府和企業(yè)的課題；博士畢業(yè)留校任教后，我每年都會利用各種機會去政府部門和企業(yè)調研。2023年，我開始擔任江西省撫州市在京博士服務團團長，主要職責是推動首都“高端人才”（博士）與地方政府和企業(yè)實現供需對接，因此對地方的招商引資和招才引智工作也比較熟悉。

 

作為一名經濟學教授，我討厭“黑板經濟學”，喜歡“真實世界的經濟學”。2013年5月，我有幸參與創(chuàng)辦中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，它是國家首批高端智庫之一，定位于為黨和國家的決策出謀劃策。在之后的六年時間里，我主管核心的內參工作，并擔任常務副院長，其間我所撰寫的內參也多次得到批示。擔任智庫的領導工作，給我?guī)�來了幾方面的收益：一是對體制更了解，尤其是政策制定過程；二是問題意識更強，知道什么是全局性問題和一般性問題；三是有更多機會調研各級政府和企業(yè)。因此，作為一名來自基層的大學教授，我覺得自己有責任、有義務、有信心告訴大家真實的基層中國，向大家介紹中國基層的權力運行和治理邏輯。于是，我在b站發(fā)布了視頻節(jié)目《基層中國的運行邏輯》，并在節(jié)目熱銷之后補充了大量的內容和資料，將其修改成讀者們眼前的這本書。在本書中，我采取了政治經濟學、組織經濟學的視角，融合近20年來我在教學、科研、智庫工作、政企調研和海外進修的豐富經驗，從國家治理—基層治理—個人抉擇三個層面，逐次遞進地幫助大家搭建起對中國基層的認知框架。

 

本書第一部分介紹國家治理的制度背景。第一章從央地博弈的角度概括了中國在國家治理方面的根本特征——條塊結合。在這一章最后一節(jié)，我提出了一個“內外沖突的雙均衡分析框架”，試圖解釋從古至今國家治理的根本邏輯。我的基本觀點是：假設國家治理的主要目標是維持政權穩(wěn)定，但是統(tǒng)治者面臨內部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定之間的權衡取舍，那么當外部威脅大于內部威脅時，最優(yōu)的制度安排是實行分權，反之則實行集權；集權和分權都是一套內部兼容的制度體系，包括官員激勵、官員選拔、政策執(zhí)行和行政區(qū)劃等內容；國家應該根據內外部形勢的變化，及時調整最優(yōu)的制度安排，否則就會面臨衰亡。 

 

在此基礎上，我將中國國家治理的成功密碼概括為四個字——上下同治。上下同治就是“頂層設計”和“摸著石頭過河”相結合。中國改革開放40多年的成功經驗，已經無數次驗證了這個樸素的真理。第二章提出，等級制是中國重要的資源配置方式。這一點完全不同于流行的西方經濟學教科書或者主流觀點，但這卻是真實世界的運行規(guī)則。從城市級別到官員級別，再到政策制定，全都體現了一個簡單的道理人跟資源走，資源跟權力走，而權力在本質上是一個等級體系。任何基層的政策制定和執(zhí)行效果，其實都是等級制下基層和上層博弈過程和結果的映射。 

 

第二部分介紹權力的運行。既然權力在資源配置中發(fā)揮了重要作用，我們就必須了解在不同層級的基層，權力究竟是如何配置資源的，它又會如何影響個人的職業(yè)選擇。為此，我先后介紹了縣委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、街道辦和行政村的權力清單，然后分析不同職位的“含權量”。有了前面的制度背景和權力運行知識，年輕人在選擇進入體制內時，就可以結合自己的目標和比較優(yōu)勢，作出更加理性的選擇，從而實現人盡其才，減少人才錯配。這一點對于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的公務員或事業(yè)編人員，包括擔任“村官”的大學生，尤其重要。

 

第三部分介紹基層的治理邏輯。前面分析了權力清單，那么基層主官如何通過行使權力來配置資源從而達到治理效果呢？我會先后介紹縣委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的治理目標和實現手段。在城市化和老齡化的今天，其實基層的治理邏輯與一線城市差別很大。對于基層來說，如何實現穩(wěn)定才是最大的挑戰(zhàn)，這呼應了前面提到的“內外沖突的雙均衡分析框架”。除了維穩(wěn)，我也討論了基層如何激勵公務員干事，如何推動招商引資，何以催生土地財政以及如何應對債務危機。最后，我將視角平移，從單個基層轉到多個基層的區(qū)域發(fā)展，比較了“大國大城”和“均衡發(fā)展”兩種城市化的思路，以及如何優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境。 

 

其實，關于中國基層治理的著作并不算少，為什么還需要再看我這本書呢？我認為，本書的一個主要特色是，它融合了經濟學的方法論優(yōu)勢和我個人豐富的調研經歷，我將其概括為：理論框架 +實證分析+實地調研。經濟學被譽為社會科學的“皇冠”，是因為一方面它利用數學模型構建了一套嚴謹的理論體系，另一方面它可以利用計量經濟學方法和大樣本數據對理論命題進行實證檢驗。首先，本書第一章所提出的“內外沖突的雙均衡分析框架”，背后有嚴謹的數學模型支撐，并且貫穿全文始終，起到了綱舉目張的作用，這應該是本書區(qū)別于政治學、社會學或公共管理領域同類著作的關鍵之處。其次，本書的很多觀點都有大樣本的計量分析支撐。有時一個簡單的論斷，背后可能是十幾篇學術論文幾十萬個樣本的回歸結果。最后，本書融入了大量鮮活的調研案例。在哈佛大學做博士后時，我的合作導師、2016年諾貝爾經濟學獎得主奧利弗·哈特（Oliver Hart）教授一再告誡我：做研究，第一要問好的問題，第二要清晰地回答問題。因此，為了直面真實世界，避免“黑板經濟學”，我在很多章節(jié)中都是單刀直入地提出問題、簡明扼要地回答問題，同時會引用很多基層公務員，包括縣鄉(xiāng)主要領導的個性化觀點。此外，為了讀者閱讀方便，本書沒有放任何數學模型或者計量表格，一些學術性的解釋或者文獻都盡可能放到注釋里進行說明或展開。 

 

總之，我希望讀者能夠通過我的研究和分析，通過這些鮮活的素材，看到一個真實的、充滿煙火氣的、與教科書不一樣的基層世界。

索引：聶輝華，《基層中國的運行邏輯》，上海人民出版社，2025。